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ISO9001拷问昆山城市管理市民满意度靠标准流程锁定
来源:诚创辉企业管理咨询 时间:2013-03-23
“没有管理,就没有组织的存在。”
走进昆山市城市管理行政执法局(以下简称城管局)的三层小楼,这句警
语赫然在目。2002年9月,昆山城管局将要接受德国RWTUV认证机构的年审,此时距其2002年7月16日正式通过ISO9001质量体系认证已有一年。
将ISO认证从企业移至到城管,昆山城管局在全国城管系统中是第一家。
目前,国务院法制办已将昆山城管的ISO实践立为课题研究,并有计划将其经验进行复制。
综合执法“三级跳”
昆山的城市管理是“三级跳”的过程,组织的变革与管理的变革如影随形。而ISO认证这一跃,在城管局办公室主任余文看来,使城管思路从“管市民”到“服务市民”发生了质的变化。
昆山市城管局起跳于江苏省的大规模城市改造,2000年4月28日挂牌。1999年改造之前全省13个地级市尚无一家城市管理局。城管局当时采取联合执法的方式,从工商局、公安局等相关单位抽调人员承担管理与执法职能。据余文介绍,联合执法模式下,执法人员仍旧从属于原单位,执法过程中存在人员、经费、职责不到位的弊端。
半年实践之后,昆山城管局得知国务院法制办在全国部分地级市进行相对集中行政处罚权试点,统称综合执法,2000年底申请作为县级市试点。2001年3月,国务院法制办进行实地考察,认为联合执法不能适应昆山经济发展和城市建设需要,批准昆山城管局成为全国县级市第一家实施城市管理相对集中行政处罚权试点的行政机构。昆山城管局将原先隶属于工商、公安等单位的部分管理执法职能收编旗下,下属城市管理行政执法大队与环卫所、绿化所、路灯所、河道所、市政养护所五个单位。城管局完成第二跳。
但是,“综合执法新试点,没有经验可循,执法不规范,甚至存在执法违法”,城管局办公室副主任陈鲁勇评论。
城管局认为ISO讲求规范的工作程序和标准,与国家行政处罚法的理念不谋而合,加上昆山以外向型经济为主导,众多台资企业对公共服务能力要求颇高,于是决定借力ISO9001质量体系认证,筹谋第三跳。
城管局首先找到苏州易威国际企业管理咨询公司,并确定由德国TUV公司进行ISO认证;然后,对各部门中层以上干部进行为期一月的关于ISO理念与实施过程的培训,召开城管局、易威和TUV共同参与的导入大会;易威公司协助城管局编写质量手册与程序文件,TUV预审之后提出修改事项;2002年7月城管局正式通过认证。
目标导向“市民满意度”
回顾认证历史,余文坦言当初不乏“拿牌子”的想法,并且“刚刚接触ISO时,觉得‘空对空’,很枯燥”,但如今他谈起ISO已是津津乐道。“第一个转变是理念上的,从‘管市民’到‘服务市民,服务经济’。因为ISO讲究让顾客满意,而我们的顾客是市民。”
举例而言,对于市民随手丢弃垃圾,环卫所不再一罚了事。调查发现,垃圾桶间隔100米太远,不便于市民,在居民多的地方要多设置垃圾桶。
在实施ISO质量管理之前,城管局各部门各自为政,管理目标不同,管理体系相异,例如执法大队和市政养护所有不同的市民满意度要求,有不同的考核方式。引入ISO之后,城管局建立了一体化的体系文件,对各单位的基本管理方针和标准进行统一,用一般文件统辖全局,各单位的特点则在特殊文件中体现。考核制度得到统一,全局的市民满意度成为最终考核指标,城管局要求全局市民满意度达到90%。
市民满意度的提升要靠公共服务能力来支撑,城管局的“服务市民”理念并不能保证它通过TUV的初审。初审受挫后,TUV又给城管局上了一堂余文认为受益匪浅的辅导课。
此前,河道所为了ISO认证的需要,制定了护栏完好率必须大于95%的标准,然而这一标准被TUV否决,因为“损坏护栏长度除以护栏总长度,不可能大于5%,这个指标毫无意义。”TUV建议将护栏完好率改为及时修复率。遭遇类似命运的还有路面完好率等指标。
城管局举一反三。按照有关规定,窨井盖只需不低于地面两公分就属达标。城管局认为,窨井盖高度虽然达标,但是低于地面引起车辆颠簸,行人不便,仍然有提高服务水平的余地,于是借助技术手段,将窨井盖升高到与地面平齐。
在ISO9001质量管理服务体系中,顾客满意度是最终的目标。据城管局提供的资料称,在通过ISO初审之后的一次抽查中,昆山市民对城市管理和行政执法服务的满意率均超过95%。
从结果到过程
对于城管局来说,市民满意度是一个衡量工作业绩的最终指标,而工作结果在日常最直观的体现莫过于市容市貌。然而,ISO的引进改变了城管局这一传统管理思路,强调以过程导向来代替结果导向。
一年以前,河道所认为只要把河中漂浮物打捞干净就是大功告成。一年后的现在,河道所首先必须思考,为什么河里会有漂浮物,是因为垃圾桶设置不够还是因为市民卫生意识不强,并且采取相应措施,加大执法力度只能是最后一招。河道虽然同样整洁,但是背后的涵义却已不同。
这一套工作程序被称为PDCA管理模式,即“策划、实施、检查、改进”。余文的PDCA思想启蒙于TUV首席代表贾宏伟的一个关于苍蝇的例子,“厂房里发现苍蝇,是把苍蝇拍死了事,还是思考会有苍蝇的原因”。让厂房今后不再有苍蝇,实际上就是ISO的过程管理、持续改进的思想。
PDCA的四个环节环环相扣,是闭环式的管理模式。具体到实施的环节,PDCA规范了服务流程。
例如,一项主要大处罚行为需要经过几关审批,中队接到处罚工作,仅仅负责记录事实,处罚室决定处罚额度,法制科把关,大队长最后处理。个人权力受到限制,管理透明度提高。余文认为,虽然有时环节增多,效率下降,但是“政府不同于企业,公平优先于效率”。
“虽说城市管理的最终结果是市容市貌,”余文评价,“但是结果好未必过程好,然而过程好一定结果好。按照PDCA做,市民就一定会满意。”
在推行ISO质量管理中,执法大队相对顺利,因为行政处罚法对于执法过程已有规定,更多需要的工作是对自由裁量权的明晰。例如对于运输车辆抛洒滴漏水泥,处罚法规定对于轻微情节罚款500元以下,严重者罚款500到3000元,而500与3000之间有很大的自由裁量空间。目前,城管局规定对于每一米抛洒滴漏处以10元罚款,进一步细化管理标准。
对于其他部门,流程的规范主要体现在记录的完善。每个部门增加了一些表单,对日常工作、发现的问题及其原因进行记录,即使是一个通知开会的电话也要记录时间、对方身份和会议内容。
一些内部工作流程通过电子化得以规范。城管局的内部网按照文件收发控制程序,预先设置了文件流转过程,例如户外广告的审批必须经过综合科科员,上传到科长,最后到达分管局长。
余文承认表单的增加使一部分人产生了畏难情绪,城管局也正在采取改进措施,例如通过电子公告牌通知会议,或是简化表单的填写。此外,ISO培训也正在改变工作人员的观念。城管队员上岗之前都需经过培训,学习ISO的理念、基础知识和具体操作。城管局副局长作为管理者代表组织培训,各部门也可以自行组织。培训员通常是易威公司或TUV公司的老师,管理者代表或者城管局自己培养的内审员也可以进行培训。
目前,城管局在TUV的建议下,将ISO质量管理的经验进行模块化,以便进一步在其他城市推广。
政府实施管理变革效果有待衡量
对于政府管理部门实施ISO管理,中国人民大学公共管理学院副院长张成福认为:对于政府的管理变革,可以用两个指标来衡量变革是否有效。
第一个指标是公共服务效率。
如果只是制定了标准,增加了环节,政府服务效率没有提高,那有什么意义?实施ISO标准化管理,企业相对比较好搞,政府就会比较难。这要和政府实际的管理流程结合起来,管理要搞弹性化,关键要看设计的环节是否科学,不科学的话越规范越不好。政府的流程是跨部门的,跨财政、税务、工商,搞一个建设项目的审批手续要跨二三十个部门,关键看能不能搞单窗口服务,不看流程。对用户也就是市民来讲,他们并不关心政府内部流程怎么办,那是政府内部行为,他们只要结果。就像到商店买东西一样,生产商转到批发商,转到销售商,消费者不关心。消费者只关心最后的服务结果。
第二个指标是公共服务效能。效率是投入产出之间的比例关系,是不是经济,是不是及时。效能就是任何政
府管理的设立都是为了解决问题,问题解决了没有。问题没有解决,搞什么制度都没用。还有公平性,大家是不是公平的接受服务;回应性,是不是回应了老百姓的要求;服务的可接触性,老百姓能不能接触到服务是关键的。
除了这两个指标的衡量,政府能意识到这个问题,政府机构实施ISO9001肯定是有意义的。至于说什么效果,需要测量。而流程优化要上下级都要优化,上面不优化下面就无法优化。内部的流程很重要,但更重要的是考察对外的流程,跟老百姓打交道这一块。
搞ISO在政府公共服务本身比较特别。全面质量管理引用到政府是美国克林顿政府搞的,基本上只是一个导向性的东西,美国的法制比较健全。中国政府管理体系的管理变革需要健全法制的支持。此外,在现阶段,重要的是在现有的相对规范的管理制度下做好执行工作。图形:美琦